Юун түрүүн нэг зүйлийн ялгааг бид одоо л илүү анхааралтайгаар харах нөхцөл бүрдэж байна.

Тэр нь “Ард нийтийн санал асуулга (referendum)” гэж юу вэ?

Гэх асуултыг өөр хоорондоо, бие биедээ тавиад, харин мэргэжлийн хэд нь уншсан ном, харсан зүйлсээ дахин нягтлах боломжийг олгов.

Ард нийтийн санал асуулга (АНСА) бол дэлхий нийтээрээ түгээмэл ашигладаг иргэдийн шууд оролцооны гол хэлбэр боловч монголчууд бидний туулж өнгөрөөсөн түүхийн хуудсанд тод мөрөө үлдээснээр л түүнийг одоо төсөөлж байна.

Товчхондоо АНСА бидний хувьд танил биш үзэгдэл

Түүх сөхвөл бид анх 1945 оны аравдугаар сарын 20-ны өдөр Бүгд Найрамдах Монгол Ард Улс тухайн үеийн Зөвлөлт холбоот улсын гадаад хэргийн сайд Молотов ба Бүгд Найрамдах Дундад иргэн улсын гадаад яамны сайд Ван Ши Циа нарын наймдугаар сарын 14-ний өдрийн нот солилцсоны үр дүнд өөрийн тусгаар тогтнолыг хүлээн зөвшөөрөх асуудлаар (494,960 хүн бүртгэгдсэнээс 98.5 хувь оролцож, бүх оролцогч100 хувь дэмжив) АНСА явуулж байснаар бага сага гадарлана.

Гэвч АНСА-аар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлыг бол огт мэдэхгүйгээс ялгаагүй.

Учир нь энэ төрлийн санал асуулга бидэнд цоо шинэ түүхийн хуудсыг нээж байна.

Нэг. Ард нийтийн санал асуулгын төрөл ба зааг ялгаа

Дэлхий дахинд явагдаж ирсэн АНСА нь дараах гурван төрөлд хуваагдаж байна. Үүнд:

1. Үндсэн хуулиар заавал хийхээр тогтоосон АНСА (mandatory constitutional referendum). Энэ АНСА-ыг гагцхүү Үндсэн хуулиар тогтоодог бөгөөд гарах шийдвэр нь улсын бүрэн эрхт байдал, тусгаар тогтнолтой холбогдох болон Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэх гэх тусгайлсан асуудал багтдаг. Санал асуулгын үр дүнг төрийн бүх байгууллагад шууд хүлээн зөвшөөрөгдөх буюу импратив байна. Энэ төрлийн АНСА-ыг Австрали, Дани, Ирланд, Швейцар зэрэг орон түгээмэл хэрэглэдэг;
 

2.Хүчингүй болгох АНСА (abrogative referendum). Энэ төрлийн АСНА нь парламентаар урьд нь шийдвэрлэгдсэн асуудлыг иргэдийн саналаар эргэн харахад ашиглагддаг. Иймд уг АНСА-ыг сайн дурын буюу гэнэтийн гэж нэрлэж байна. Жишээлбэл, Швед болон Австри улсуудад парламентын гишүүдийн 1/3-ийн саналаар энэ төрлийн АНСА явуулах боломжтой байна. Итали улсад парламентын гишүүдийн тэн хагас, эсхүл 500,000 иргэний санал болон 5-аас доошгүй орон нутгийн байгууллагын шаардсанаар явуулж болохоор хуулиар зохицуулсан. Энэ төрлийн АНСА-аар гарах шийдвэр заавал биелэгдэх шинжийг агуулна;
 

3. Зөвлөлдөх АНСА (consultative referendum)-г зарим тохиолдолд уг санал асуулгыг plebiscite or ad hoc referendum гэж нэрлэж байна. Энэ төрлийн АНСА-аар Засгийн газар болон парламент өөрийн шаардлагатай гэж үзсэн аливаа асуудлыг оруулах боломжтой гэж үздэг. Энэ төрлийн АНСА-ын нэг онцлог бол гарах шийдвэр нь заавал биелэгдэх буюу импратив шинжийг агуулдаггүй. Ийм төрлийн зохицуулалтыг үндсэн хуульд (Франц), тусгай хуулиар (Канад), эсвэл өөрөө санал асуулга явуулах тухай шийдвэрт (Их Британи) оруулах хэлбэрээр улс орнууд ашиглаж байна. Дашрамд дурдахад Их Британийн Европын холбооноос гарах эсэх талаарх АНСА энэ төрлийн сонгодог жишээ юм.

Дээрхээс үзвэл АНСА гэдэг нэртэй бүхэн өөр хоорондоо яг ижил агуулгатай хэмээн өнгөц дүгнэж болохгүйн дээр чухам ямар төрлийн АНСА гэдгээс хамаарч өөр өөр үр дагаврыг бий болгох боломжтойг бид ойлгох учиртай.

Хоёр. Монгол Улс дахь АНСА ба түүний эрх зүйн орчин

Манай улс 1995 оны 10 дугаар сарын 19-ний өдөр онд анх Ард нийтийн санал асуулгын тухай хуулийг батлан гаргаад нэг ч удаа ашиглаагүй мөртлөө уг хуульдаа цөөнгүй нэмэлт, өөрчлөлт оруулаад хожим нь буюу 2016 онд шинэчилсэн найруулгаар батлан гаргасан.

Биднийг төөрөгдүүлээд буй нэг зүйл буй нь Ард нийтийн санал асуулгын тухай хуулийн 4 дүгээр буюу санал асуулгаар шийдвэрлэх асуудал хэмээх зүйлийн 4.3-т: “Ард нийтийн санал асуулгыг нэг удаад гурваас дээшгүй асуудлаар явуулах бөгөөд санал асуулга явуулах асуултын тоо, агуулгыг Улсын Их Хурал хэлэлцэж шийдвэрлэнэ” гэх заалт юм.

Чухамдаа дээрх заалтын нэг удаад гурваас дээшгүй асуудлаар явуулах гэх тоон илэрхийллээс үүдэн бид ганц зүйлийг асуухад 30 орчим тэр бум төгрөг зарах нь гэх ээлжит нэгэн улс төрийн шоглоомын хохирогч нь өнгөрсөн гурван парламент дамжин хэлэлцэгдсэн Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл болох вий гэх болгоомжлол өөрийн эрхгүй төрж байна.

Нөгөө талаар энэ заалтыг ашиглан шинэ Үндсэн хуулийг хүсэгч хуучин улс төрчдийн далд санаархал бодит мэт болон бидний амьдралд гэнэт л ороод ирэх нь тэр.

АНСА-д зарцуулах зарцуулах зардал бага бишийн дээр урьд оны төсөвт огт суугдаагүй буй нь нэг талаас хүндрэлийг үүсгэж буйг нуух юун.

Гэвч зарчмын хувьд бид хуулийн өөр хэсгүүдэд буй бусад заалтыг сайтар харах аваас хоорондын ялгааг төвөггүй олж чадна. Ард нийтийн санал асуулгын тухай хуулийн 4 дүгээр зүйлийн 4.1 болон 4.2 дахь хэсгүүдийг бид юун түрүүн харж байж дээрх нэг удаад гурваас дээшгүй асуудлаар санал асуулга явуулна гэх заалт юунд холбогдож буйг мэдэх боломжтой.

АНСА-ын тухай хуулийг харвал манай улс зөвлөлдөх болон Үндсэн хуулиар заавал авахаар тогтоосон АНСА-ыг зохион байгуулж болохоор зохицуулжээ.

Уг хуулийн 4.1-т: “Төрийн дотоод, гадаад бодлогыг тодорхойлохтой холбогдсон тодорхой асуудлаар сонголт хийлгэх шаардлага гарсан тохиолдолд санал асуулга явуулна” хэмээн заасан нь бодлогын тодорхой асуудлыг иргэд шийдэх буюу Үндсэн хуулийн суурь зарчим болох 3 дугаар зүйлийн 3.1 дэх “Монгол Улсад засгийн бүх эрх ард түмний мэдэлд байна . . . ” гэх зарчмыг бүрэн илэрхийлж буй явдал.

Дээрх заалтаас гадна бид уг хуулийн 4 дүгээр зүйлийн 4.2 дах хэсэгт: “Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар санал асуулга явуулж болно” гэж заасны хэрхэвч мартаж болохгүй.

Уг заалтуудаас үзвэл манай улсад хэрэгжүүлж болох АНСА нь зарчмын хувьд хоёр өөр төрлийн буюу:

А) Үндсэн хуульд хуулиар заавал хийхээр тусгайлан заасан АНСА буюу Үндсэн хуулийн 68 дугаар зүйлийн 2 дах хэсэгт заасан,

Б) Зөвлөлдөх АНСА буюу Ард нийтийн санал асуулгын тухай хуулийн 4.1 дэх хэсгийн “Төрийн дотоод, гадаад бодлогыг тодорхойлохтой холбогдсон тодорхой асуудлаар сонголт хийлгэх” зорилгоор хэрэгжүүлж буй гэх төрлүүдийг хуульчилсан болох харагдана.

Дээрхээс үзвэл бидний төөрөгдүүлээд буй АНСА-ыг нэг удаад гурваас дээшгүй асуудлаар явуулах шаардлага нь хуулийн зорилгын үүднээс авч үзвэл зөвлөлдөх АНСА-д шууд хамаарах болохыг харж болно.

Гэвч дэлхийн дахинд энэ төрлийн АНСА буюу бодлогын тодорхой асуудал нэрээр дурын зүйлсээ асуух гэж оролдох нь популист улс төрчдийн овжин өгөөш болох сөрөг тал бий. Зарим талаараа энэ нь манай Ерөнхийлөгчийн засаглалын хэлбэрийг ард нийтээс асууна гэж өнөөгийн Ерөнхийлөгчийн Тамгын газрын даргын хэлж буйтай төстэй сонсогдож байгаа юм.

Венесуэл бол энэ төрлийн АНСА-г урвуулан ашигласан нэгэн сонгодог жишээ. 

Уго Чавес 1999 онд Ерөнхийлөгчөөр сонгогдоод ердөө 2 сарын дараа шинэ “Үндсэн хууль батлах эсэх, улмаар үндсэн хуулиа батлах Ассамблейн гишүүдийг ерөнхийлөгч мэдэх эсэх” гэх хоёр асуулт бүхий асуудлаар санал асуулга явуулж түүний нэр хүнд, олон сайхан амлалтад иргэд нь итгэж байсан учир түүний санаачилсан бүхнийг сэтгэлийн хөөрлөөр дэмжсэн.

Улмаар 12 сард шинэ Үндсэн хуулиа бүхэлд нь дэмжих эсэхээр санал асуулга явуулан иргэд нь мөн урьдын адилаар дэмжсэн байдаг.

Хэрэг дээр уг үндсэн хууль нь эрх мэдлийг нэг гарт хэт төвлөрүүлсэн байсны үр дүн, түүнийхээ горыг хэрхэн амсаж буйг бид болон дэлхий нийт одоо хэнээр ч хэлүүлэлтгүй сайд мэдэж байна.

Тэгвэл өнөөгийн УИХ-аас хийх гэж буй санал асуулга бол зөвлөлдөх бус харин Үндсэн хуулиар тогтоосон санал асуулга учир шууд дээрх мэт сөрөг үр дагавар гарах боломжгүй юм.

Учир нь УИХ-ын батлаад буй яг энэ хэлбэрээр буюу Үндсэн хуулийн 19 зүйл, 34 орчим заалт бүхий нэмэлт, өөрчлөлтийг батлах эсэхээр иргэд саналаа өгөх учир асуудалд илүү бодитоор хандах, эргэцүүлэх боломжтойд ялгаа нь оршиж байна. 

Яг ийм шалтгаан нь Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн батлах АНСА бусад төрлийн АНСА-аас зарчмын томоохон ялгаатайг харуулна.

Гурав. Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар батлах нь өөрийн гэсэн онцлогтой

Юун түрүүн бид АНСА бүр ижил биш гэдгийг харсантай адилаар Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар батлах нь өөрийн гэсэн өвөрмөц онцлогтойг танин мэдэх шаардлага үүснэ.

Дэлхий дахинд Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар батлах жишиг тийм ч шинэ зүйл биш.

Өдгөө АНУ (Нью Йорк, Теннесси, Техас мужууд), Австрали (1906 оноос хойш 44 АНСА явуулснаас 8 удаа л амжилттайгаар буюу нэмэлт, өөрчлөлт батлагдсан), Албани, Австри, Япон, Турк (1982 оноос хойш 2018 оны байдлаар 21 удаа нэмэлт, өөрчлөлт хийгээд буйгаад хасгийн сүүлд 2017 онд Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар баталсан), Дани, Эстони, Франц, Ирланд (Хамгийн бага буюу нийт гишүүдийн олонхоор АНСА явуулдаг), Итали (Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн АНСА-аар батлах тохиолдол 2001 онд амжилттай болсон бөгөөд 2006, 2016 онд иргэд татгалзаж байв), Польш, Серби, Швед зэрэг орнууд Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар батлахаар Үндсэн хуульдаа тусгайлан заасан.

Дээрх улсуудад буй нэг нийтлэг жижиг нь Үндсэн хуульд орж буй нэмэлт, өөрчлөлтийг Парламент батлаад (Хууль тогтоогчийн зүгээс хийх зүйлсээ дуусган) тухайн орны эзэд болох Ард түмэнд эцэслэн шийдвэрлэх эрхийг үлдээж буйгаар нийтлэг шинжтэй байна.

Энгийнээр бол бага ард түмэн гэгдэх хууль тогтоогч (Парламент) Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийг (de facto) хийгээд тэрхүү эцсийн хувилбарыг нь иргэд “Дэмжих” эсхүл “Дэмжихгүй” гэх хоёр сонголтыг л хийх хэлбэрээр нэмэлт, өөрчлөлт сая эцэслэн хүчин төгөлдөр (de jure) болно гэсэн үг.

Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар батлахын бас нэгэн онцлог нь бусад АНСА-тай харьцуулахад дангаар нь явуулдаг жишиг буйг бид хэрхэвч мартаж болохгүйд оршино.

Өөрөөр хэлбэл, зардал хэмнэх мэт шалтгаар парламентын сонгуультай хамтран явуулах нь иргэдийн санаа бодлыг хоёрдуулж Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт анхаарлаа хандуулахгүй улс төржилтөд автан асуудлыг бодитоор эргэцүүлэхгүй байх сул тал үүсэж болохыг судлаачид анхааруулдаг нь оргүй биш болов уу.

Манай улсад хүчин төгөлдөр үйлчилж буй хуулиар дээрх дэлхий нийтийн жишгээр харьцангуй тодорхой зохицуулж өгсөн болохыг 2010 оны Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 3 дугаар бүлэг болох “Ард нийтийн санал асуулгаар үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах үндэслэл, журам” гэх хэсэгт зохицуулсан заалтуудаас харж болно.

Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар батлах тухайд дээрх журмын хуулийн 17.3-т “Хоёр дахь хэлэлцүүлгээр зүйл, хэсэг, заалт бүрээр санал хурааж шийдвэрлэсэн төслийг ард нийтийн санал асуулгад оруулах эх болгон баталж уг эхээр ард нийтийн санал асуулга явуулах тухай Улсын Их Хурлын тогтоол гаргана” гэх заалтын агуулгаас хархад УИХ одоо (2019 оны 9 дүгээр сарын 11-ний өдөр) Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эх бичвэрээ нэгэнт батлаад байна.

Нэг үгээр бол УИХ одоо өөрийн хийх ажлаа нэгэнт хийсэн хэрэг. Энэ нь тэд одоо Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлдөө нэг цэг, таслал тавигдахаасаа өнгөрсөн хэрэг.

Харин иргэд бидний хувьд тус эх бичвэрийг дэмжих эсвэл дэмжихгүй саналын аль нэгийг өгч хэрэв АНСА-д оролцогсдын олонх нь “зөвшөөрнө” гэсэн санал өгсөн бол Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хууль батлагдсанд тооцохоор (Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль 17.8) хуульд нэгэнт заасан. Угтаа энэ нь Монгол Улсын сонгуулийн насны хүн бүр одоо өөрийн сонголтыг ухаалгаар хийх л  зам үлдсэн гэсэн үг.

Энэ тусгай шаардлага нь Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг АНСА-аар батлах хүрээнд давхар өөр төрлийн АНСА-г зэрэгцэн нэгэн зэрэг явуулах боломжгүй гэдгийг нотолж байна.

Дүгнэлт

Онолын хувьд энэ нь “Эзэн нь юмаа мэдэж, Эрэг нь усаа хашдаг” гэх зүйр үг лугаа адил АНСА-аар Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг батлах нь энэ орны эзний хувиар асуудлаа өөрөө шийдэх гэх агуулгыг тээж байдаг. Тиймдээ ч эзэн нь шийдсэн асуудлаар төрийн эрхийг ард түмнээс шилжүүлэн авсан Ерөнхийлөгч хориг тавих, мөн Үндсэн хуулийн цэц уг асуудлыг дахин хянах хууль зүйн боломж байхгүй нь Үндсэн хуулийг тогтоосон эзэд нь Ард түмэн хэмээн үздэгт оршино.

Дахин сануулахад энэ орны эзэд нь та бид тиймдээ ч манай орны Үндсэн хууль “МОНГОЛЫН АРД ТҮМЭН БИД” гэж эхэлдэг нь тохиолдлын хэрэг биш биз ээ.

Иймд бидэнд Үндсэн хуулиа өөрсдөө гар бие оролцоон батлах амаргүй бөгөөд дахин хэзээ ч олдохгүй байж мэдэх боломж нээгдэж буй тул иргэд бид уг эрхээ эзний ёсоор эдлэн ухаалаг сонголт хийх хариуцлагатай үүрэгтэй нүүр тулаад байна.

 

 МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн дэд профессор, Хууль зүйн доктор (Ph.D) А.Бямбажаргал